［主题词］

行政规划  行政许可  听证程序

［裁判要点］

规划技术指标确定后，房产建筑商未按该规划指标进行建设，房产建成并出卖给购房者后，建筑商申请对原规划指标进行部分调整，规划行政机关在作出规划调整许可前应采用听证程序。

［相关法条］

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十九条第一项。

［基本案情］

原告：邱某吉、黄某英、曾某洲，均系台湾居民。

被告：厦门市规划局

第三人：厦门大洋置业有限公司（原名为厦门大洋集团有限公司，下称大洋公司）

第三人：厦门东港实业发展有限公司（下称东港公司）

1999年1月11日，厦门市规划管理局（现为厦门市规划局）作出98J-532号《建设工程规划许可证》，许可大洋公司、东港公司建设项目名称为“泰和花园N1栋”商品房，该许可设定了相应的建设工程规划技术指标，其中主要建筑层高要求为“地下层3.6M，一层5.7M，二层4.2M，三-十五层2.85M，十六层3.45M（坡屋顶最高点）”，并在建设部厦门泛华工程有限公司1998年设计的关于“泰和花园N1栋”设计图纸上盖有“厦门市规划管理局建设工程规划许可证图纸审核专用章”。1999年10月27日，厦门市建设委员会厦建设审字（1999）031号《关于泰和花园N1栋初步设计的批复》，该批复发给大洋公司与东港公司，提出“泛华公司停业整顿期间，不得继续承担本工程的设计”“请你公司另行委托符合有关规定的设计单位完善初步设计，并编制施工图。初步设计修改后报我委备案，施工图完成后，可向规划局办理建设工程许可证…”。2000年1月，由厦门中建东北设计院重新对“泰和花园N1栋”进行设计，并出示相应的图纸。“泰和花园N1栋”即按照厦门中建东北设计院的图纸进行施工，但该图纸未报厦门市规划局审核。2005年10月31日，厦门市规划局（2005）厦规竣第0101号《建设工程竣工规划验收表》上关于建筑高度及层高表述为“批建基本一致”。验收意见为：同意报备，不符合规划指标部分另案处理。2006年6月28日，大洋公司与东港公司共同向厦门市规划局申请补办“泰和花园N1栋”施工图调整手续。2006年7月17日，厦门市规划局作出厦规建（2006）188号《厦门市规划局关于同意泰和花园N1栋商品房项目局部施工图调整的批复》（下称《批复》），原则上同意在调整能满足消防、结构安全等相关规定和要求，有向购房业主告知且无异议等前提下，补办手续，批复事项：1、同意对地下室和一、二层平面布局所作的局部调整，将地下室层高调整为3.4-4米、一层5.7米（局部夹层下层3米、上层2.7米）、二层4米（详见我局核定的施工图）。2、同意对住宅楼平面和立面所作的局部调整，十六层层高调整为2.85米（详见我局核定的施工图）。其余内容仍按原发证执行。

另查明，被告未举证证明该《批复》作出前，已经向“泰和花园N1栋”的购房者告知规划的变更情况。

还查明，1998年10月17日，以邱某吉为乙方与大洋公司为甲方签订了《泰和花园房屋预订书》，邱某吉向大洋公司购买泰和花园N1栋一、二层商场。该预订书“附甲方代乙方做N1一层商场阁楼”。同年12月14日，邱某吉与大洋公司再次签订《泰和花园房屋预订书》，由邱某吉购买泰和花园26个地下车位。该预订书“补充条款：…⑵商场夹层设楼梯、卫生间及通风设备…”。2000年11月，三原告分别与大洋公司就泰和花园N1栋一层13个商场、二层4个商场分别签订17份《商品房购销合同》。2005年9月4日，大洋公司通知三原告办理交房手续，并于同年11月1日通知三原告补交经房产实测增加的面积的款项。2005年11月10日，三原告复函大洋公司，要求先办理产权证。2007年11月9日，大洋公司就三原告支付面积差价款提请厦门仲裁委员会仲裁。2008年3月，三原告向法院提起本案的诉讼。2008年4月10日，厦门仲裁委员会作出仲裁中止决定。现三原告所购的“泰和花园N1栋”的商场均由三原告经营管理。

原告邱某吉、黄某英、曾某洲诉称：三原告在1998年10月与大洋公司签订了泰和花园房屋预订书，向大洋公司订购泰和花园N1栋一层、二层商场，大洋公司承诺向三原告赠送夹层。同年12月双方所签的泰和花园房屋预订书进一步明确了大洋公司应为商场夹层设楼梯、卫生间及通风设备。2000年11月，三原告与大洋公司就泰和花园N1栋一层13个商场、二层4个商场分别签订17份《商品房购销合同》，当时大洋公司向三原告出示的98J-532号《建设工程规划许可证》，一层商场层高5．7米，二层商场层高4．2米。上述商品房购销合同签订后，三原告依约陆续支付购房款人民币2000余万元。大洋公司比合同约定时间推迟了4年多，直至2006年7月才交房。2007年12月，三原告接到厦门仲裁委员会送达的仲裁申请书，获悉大洋公司要求三原告支付面积差价款人民币900多万元。三原告才发现大洋公司原承诺的夹层竟都计取建筑面积，且测绘成果体现的夹层权属也与原告所购商场无法对应，导致权属混淆。2008年2月，原告通过调查发现，相关测绘成果源自被告2006年7月17日所作《批复》及其核定的施工图。根据建设部等七个部委联合发出的建住房（2002）123号《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》指出：房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确须变更的，必须按原审批程序报批，城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证。被告在出具《批复》前未进行听证，也没有对《批复》列明的“不改变建筑面积指标”及“向业主告知且无异议”等前提是否具备予以详实的审查。客观事实是大洋公司利用《批复》改变并大幅增加建筑面积，进而向原告主张巨额面积差价款，谋取不当利益，且大洋公司从未就规划调整内容告知原告并征得原告同意，系采用暗箱操作手法使被告擅自批准调整一层商场布局并降低二层商场层高，从而造成一层商场夹层权属参差错乱，张冠李戴，二层商场层高无端减少20公分。请求依法判令撤销被告所作的《批复》及其所核定的施工图，并判令被告承担本案全部诉讼费用。

厦门市规划局答辩称：一、被诉具体行政行为具有法律依据，符合法定程序，合法有效。首先，答辩人作出的《批复》系依法履行自身的行政许可职责，该《批复》内容符合法规规定，不违法。2006年6月28日，泰和花园的建设单位申请补办泰和花园N1栋施工图的调整手续，理由是设计单位更替，施工图纸与原审批的图纸局部有差异，无法为项目业主办理产权手续，造成业主多次上访。考虑到项目已实际竣工交付使用，并已通过消防验收，为能够让业主尽快办理房屋产权，在开发商承诺已向业主告知且无异议的前提下，答辩人依法进行了施工图局部调整批复。所谓的局部调整，是因为整个项目建筑面积与原规划的指标没有差异，原批准的施工图中该项目一层本身也有夹层。答辩人的《批复》没有增加夹层，没有增加房屋建筑面积；其次，《批复》的内容不会对原告造成重大影响，未举行听证不违反法律规定，不违反行政程序。答辩人原审批的规划许可证附图中，该项目一层有夹层，层高已经超过2.2米，依法已计入建筑面积。开发商销售房屋使用的图纸表明项目一层设计有夹层，开发商与业主签订的商品房买卖合同中所附的平面图也能体现一层有夹层，因此可证明业主在购买时应该已经了解这一事实情况。对于开发商实际施工造成的一层夹层高度调整和二层层高与原批准的施工图纸有20公分的差异，并不是《批复》产生的结果，且层高的调整不涉及建筑面积的变化，从使用功能来说更加合理，并不影响利害关系人的重大利益，根据《行政许可法》第四十七条的规定，不需要听证。二、业主与开发商的争议，应通过民事途径解决。答辩人作出的《批复》，是为了尽快为业主办理产权手续，维护业主的合法权益。如果答辩人不根据项目实际建设的情形进行施工图调整，广大业主将永远不能办出房屋产权，因此，撤销《批复》，只会对业主和原告造成更为不利的影响。综上，本案被诉行为合法有效，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予以驳回，原告应通过民事途径解决纠纷。

第三人大洋公司述称：一、其报送厦门市规划局审批通过的98J-532号规划许可证所附的施工图、实际施工所依赖的图纸以及竣工后报送的施工图表明：一层商场始终存在夹层，只是夹层高度从最初的2.85米调整到2.7米，只是局部变更，不存在重大变更。《批复》是第三人根据实际的施工图纸以及办理产权证的需要，按法律规定补办相关手续；二、三原告提供的《泰和花园房屋预订书》及《购房合同》附图均能证明原告知道泰和花园一层商场存在夹层，只是他们将商场中的夹层析解为赠送；三、第三人在补办规划设计审批手续前已告知原告，其所购买的商场面积加大，要求补交差价款，原告对超面积及补交超面积款并未提出异议，并承诺支付超面积房款；四、《批复》对泰和花园一层商场的调整并未损害原告方的利益。该一层商场购买方为原告三人，其中邱某吉与黄某英是夫妻关系，与曾某洲是好朋友，不会导致原告所述的业主间的纷争。且从现场看，原告对一层商场已进行很好很合理的利用，并且出租获利，非原告所述的对其利益造成灾难性的损害；五、泰和花园N1栋商品房有A、B两栋，地下车位48个，一、二层商场19间，公寓130套，目前已进入产权证办理阶段。《批复》调整最大的是一层商场，公寓和车库部分基本未作调整，而一、二层商场只涉及原告三人，原告的行为势必造成整个N1栋150多户其他业主的产权证迟延办理，无疑会损害到大多数业主的利益。请求驳回原告的诉求。

第三人东港公司未到庭参加诉讼，也未提交书面材料。

［裁判理由］

厦门市中级人民法院经审理认为，《行政许可法》第二条规定：本法所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案被诉的《批复》，是厦门市规划局接受大洋公司的申请，对“泰和花园N1栋”商品房项目的规划进行部分调整所作出的规划许可，该《批复》应纳入《行政许可法》的调整范畴。

根据《行政许可法》第四十六条规定：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大性质许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、国土资源部、国家工商行政管理总局、监察部《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》规定“房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证。”听证制度作为一项法律制度，是行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织合法权益的决定前，向其告知决定理由和听证权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见、提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、接纳其证据的程序规定。听证制度已成为现代行政程序法基本制度的核心。在行政许可实施程序中设立听证程序，可以提高行政许可决定的公正性、公开性和可接受性。本案被诉的《批复》系对“泰和花园N1栋”商品房已有的规划许可方案的变更，根据上述规定，应当按照行政许可法的规定，适用听证程序后方可作出。

《行政许可法》第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……。本案争议的规划调整主要集中在于“泰和花园N1栋”一层及二层商场的层高问题。根据本案所查明及各方当事人认可的事实，“泰和花园N1栋”的实际施工图与被告审批的建设工程规划许可证所附的施工图存在一定的差异，被告作出的98J-532《建设工程规划许可证》关于规划技术指标的规定，其中：“主要建筑层高要求：……一层5.7米，二层4.2米……”，被诉的《批复》中第1点“……一层5.7米（局部夹层下层3米，上层2.7米）、二层4米……”，被告的行政许可与后续的《批复》，二者对“泰和花园N1栋”的部分规划技术指标确存在前后不同的要求；且该规划条件的调整，是在“泰和花园N1栋”商品房项目已建设完毕，大洋公司已实际将房屋交付买受人的情况下作出的，三原告作为与“泰和花园N1栋”商品房的规划调整存在重大利益关系人，大洋公司作为行政许可申请人，依法享有听证的权利。被告未依法举行听证，即作出本案被诉的《批复》，在程序上存在错误。

另，没有证据证明被告《批复》中提及的“有向购房业主告知且无异议”的事实，被告该事实的辩称系证据不足。

［裁判结果］

被告作出的《批复》程序违法，且部分事实的认定证据不足。由于本案讼争的行政行为涉及“泰和花园N1栋”购房者的合法权益，依照《行政诉讼法》第五十四条第二项以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十九条第一项的规定，判决如下：

一、撤销厦门市规划局厦规建（2006）188号《厦门市规划局关于同意泰和花园N1栋商品房项目局部施工图调整的批复》；

二、责令厦门市规划局于本判决生效后三十日内重新作出具体行政行为。

［评析］

本案的主要问题在于建设工程规划指标确定后，对部分规划指标进行调整是否应采取听证程序。

听证制度作为一项法律制度，是行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织合法权益的决定前，向其告知决定理由和听证权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见、提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、接纳其证据的程序规定。当前，听证制度已成为现代行政程序法基本制度的核心。《行政许可法》亦明确规定了行政许可如涉及他人重大利益，不仅需要告知利害关系人并听取之陈述、申辩意见，还规定了根据法律、法规、规章的规定以及行政机关自行决定对拟作出的行政许可应当主动采取听证程序。

首先，从本案的事实看，早在1999年，规划部门已经就“泰和花园N1栋”商品房的建设项目发放了规划许可，对该建设项目许可设定了相应的建设工程规划技术指标。2006年，应建设单位即第三人的申请，规划部门对该建设项目的部分指标决定调整，并作出《批复》。根据《行政许可法》的规定，该《批复》应视为行政机关根据公民或法人的申请，经审查，准予从事特定活动的一种行为，应纳入行政许可法的调整范畴。

其次，三原告分别在2000年与第三人签订了《商品房购销合同》，购买“泰和花园N1栋”商品房的一、二层商场部分，并在2006年与第三人已经办理了所购商品房的交房手续。那么，在2006年第三人向被告申请规划指标的部分调整，而被告根据第三人的申请所调整的规划指标恰恰就是三原告所购买的商品房的商场部分，被告所作的《批复》明显涉及三原告的重大利益，根据《行政许可法》第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”的规定，被告的《批复》所称的“有向购房业主告知且无异议”的提法，没有相应的事实证据。

最后，根据《行政许可法》第四十六条：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”两种情况下应采取听证程序，一是法律、法规或规章的规定；二是行政机关自行决定。建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、国土资源部、国家工商行政管理总局、监察部《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》中规定，“房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证。”上述规范性文件的规定，虽不是立法法意义上的法律、法规、规章，但系国务院各相关部门对规范房地产市场作出的规范性文件，具有实际操作的意义，在实践中应作为行政机关具体行政行为的依据使用。这亦符合最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》。从本案已查明的事实看，被告的《批复》明显改变了其所作的《建设工程规划许可》中设定的建设工程规划技术指标，在该《批复》作出前，应该主动采取听证程序。

由于被告对“泰和花园N1栋”商品房建设项目的规划技术指标存在前后不同的许可行为，在该建设项目已建设完毕，并交付购房人实际使用的情况下，其所作的任何许可行为都将与建设单位和众多购房者的重大利益相关；又由于客观实际上建设单位所实际建设的规划指标与规划部门的《建设工程规划许可》确定的规划指标存在不一致，如规划部门不对相关指标进行修改，亦将影响众多购房者的合法权益，即无法进行土地房屋权属登记。因此，有必要在判决撤销被告《批复》的同时，责令被告重新作出具体行政行为。该案判决后，各方当事人均未上诉。

判决生效后，我们及时启动与行政机关的良性互动机制，并得到规划主管部门的积极配合，就该案的后续工作共同协商，法院从法律规定的角度出发，引导各方在法律允许的框架下提出解决问题的方式方法；规划主管部门积极稳妥开展工作，进行大量的说服、解释工作，促使大洋公司和邱某吉等三人在平和、互利的基础上，达成解决争议的协议，并因此促成了因双方利益冲突引发的行政案件、民事案件、执行案件以及仲裁案件的顺利解决。同时，在国土房产部门的支持下，邱某吉等三人也取得了所购买的“泰和花园N1栋”商品房的土地房屋权属证书，彻底圆满解决了多年来开发商与购房人之间存在的争议，达到案结事了人和的最佳效果。

                       福建省厦门市中级人民法院  林琼弘